“POR LA CUAL SE CREA EL “SISTEMA DE IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIARIOS PARA LA FOCALIZACIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL SISBEN”

 

PROYECTO DE LEY No. _____ DE 2009

 

“Por la cual se crea el “Sistema de Identificación de Beneficiarios para la Focalización y Promoción Social SISBEN”

 El Congreso de La República de Colombia

DECRETA: 

ARTÍCULO 1. Crease el “Sistema de Identificación de Beneficiarios para la Focalización y Promoción Social SISBEN”, el cual se implementará para orientar toda la oferta de programas y servicios de asistencia, subsidio, estimulo e incentivo que tenga el gobierno nacional, departamental y municipal, conforme a los lineamientos, principios y criterios conceptuales y metodológicos establecidos en la presente Ley.

ARTÍCULO 2. CONCEPTOS BÁSICOS. El sistema será concebido bajo en el Enfoque del Desarrollo Humano, entendido como un proceso permanente donde las personas son el centro del desarrollo y su bienestar consiste en la conquista y el disfrute en igualdad de oportunidades, de todos los beneficios sociales que les permitan ampliar su libertad. En este orden de ideas, entiéndase por Focalización un proceso deliberado que se aplica en política social, para dirigir los beneficios del gasto público a las personas más pobres, a través de instrumentos que buscan seleccionarlos como sus beneficiarios directos, a fin de maximar su impacto social[1],  y por Promoción Social todas aquellas acciones y gestiones dirigidas a impulsar y promover una persona o un grupo de personas de la sociedad que carece de los medios y oportunidades o tiene fuertes obstáculos para acceder a ellas y por tanto, se encuentra en una situación de privación o vulnerabilidad social. Las intervenciones pueden ser de tipo individual o colectiva, su provisión de carácter público o privado. La promoción social estará dirigida a generar oportunidades para la inclusión y la equidad social, a potenciar las capacidades de  las personas y a mitigar los riesgos de vulnerabilidad social de la población.[2]

ARTÍCULO 3. PRINCIPIOS. El Sistema de Identificación de Beneficiarios para la Focalización y Promoción Social SISBEN”, se guiará por los siguientes principios estratégicos:

Localización: El Sistema diseñará sus bases de datos en forma individualizada y adicionalmente, según  la metodología establecida por el gobierno nacional a través del Departamento Nacional de Planeación, localizará los potenciales beneficiarios en un contexto comunitario específico sobre el que se definirán las intervenciones de los programas sociales a desarrollar.

 

  • Enfoque de derechos: El eje de la acción de los programas sociales será  la comunidad, tomando en cuenta que allí se encuentran de manera diferenciada las personas titulares de derechos (niño, niña, joven, mujer, hombre, adulto o adulta mayor), lo cual implica reconocer sus diferentes necesidades y expectativas, desde la perspectiva de su desarrollo pleno[3] y la garantía, la protección y la restitución de los derechos vulnerados[4] .

 

  • Integralidad: Implica dirigir todas las acciones de los programas sociales focalizados, bajo una concepción integral de los factores biopsicosociales que intervienen en la situación de vulnerabilidad social de las personas y comunidades, proponiendo sobre ellas acciones articuladas como mínimo en tres ámbitos del desarrollo: la educación, la salud y el mejoramiento de ingresos.

 

  • Participación: Cualquier intervención institucional derivada de los programas sociales que el gobierno focalice, deberá tener como escenario de validación y legitimación la participación comunitaria orientada hacia la definición consensuada de objetivos comunes que redunden en el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad.
  • Consolidación de Redes de Apoyo Social: Cualquier intervención institucional derivada de los programas sociales que el gobierno focalice, deberá contribuir al establecimiento de una cultura comunitaria de la cooperación, el respeto, la tolerancia y la promoción de los derechos humanos.
  •  Solidaridad: Cualquier intervención institucional derivada de los programas sociales que el gobierno focalice, deberá promover la creación de una conciencia colectiva, sensibilizando a las comunidades frente a la necesidad de fortalecer el tejido social a través de relaciones mutuas de apoyo y ayuda ante las adversidades y dificultades, de tal forma que se sientan respaldadas y amparadas tanto por el entorno social que las rodea, como por un gobierno que actúa como garante de sus derechos.
  •  Autonomía: Cualquier intervención institucional derivada de los programas sociales que el gobierno lleve a cabo, deberá contribuir al fortalecimiento de la capacidad de agencia y la autonomía en las comunidades y personas, sobre la base de reconocer la corresponsabilidad frente al desarrollo propio y colectivo y el compromiso con el bienestar común. Esto implica diseñar indicadores dinámicos que permitan la reclasificación de las personas en el sistema, transitando de los niveles de focalización hacia los niveles de promoción.

 

ARTÍCULO 4. CRITERIOS TÉCNICOS. Metodológicamente, el sistema tendrá como unidad de medición el Índice de Desarrollo Humano IDH, partiendo de la valoración en las personas de sus tres capacidades esenciales: Capacidad de tener una vida larga y saludable, medible a través de indicadores como la esperanza de vida; Capacidad de tener conocimientos, medible a través de indicadores como el logro educativo, compuesto por el nivel de escolaridad y su vinculación al sistema educativo y la Capacidad de contar con los ingresos que le permitan acceder a los recursos básicos para lograr un nivel de vida decente, medible a través del PIB real per cápita.

 

ARTÍCULO 5. ESTRUCTURA. El sistema estará integrado por dos componentes: Componente de Focalización para la Equidad y Componente de Promoción para la Inclusión. Cada componente tendrá tres niveles, así: en el componente de Focalización operará la clasificación de las personas por niveles I, II y III relacionados con la medición de su Índice de Desarrollo Humano IDH, según la metodología establecida en el artículo anterior de la presente ley, la cual será adoptada y ajustada por el Departamento Nacional de Planeación, atendiendo a los lineamientos del Enfoque. En el componente de Promoción Social, el Departamento Nacional de Planeación diseñará la metodología para la clasificación y reclasificación anual de las personas, según los niveles “Agenciamiento I”, “Agenciamiento II” y “Agenciamiento III”, relacionados con el estado y mejoramiento gradual de su índice de desarrollo humano, sus condiciones de vida y su competencia social.

 

ARTÍCULO 6. CRITERIOS PARA LA FOCALIZACIÓN Y LA PROMOCIÓN SOCIAL. Las personas clasificadas o reclasificadas dentro del Componente de Focalización, en cualquiera de sus tres niveles serán elegibles para acceder a los beneficios y/o subsidios otorgados a través de programas de asistencia social del gobierno nacional, departamental y municipal, atendiendo a criterios de equidad social establecidos para cada nivel. Las personas clasificadas o reclasificadas dentro del componente de Promoción social, serán elegibles para acceder a incentivos y/o estímulos otorgados por programas de promoción social del gobierno nacional, departamental y municipal, tales como capacitación laboral, vinculación a proyectos de emprendimiento productivo adelantados por el gobierno y otorgamiento de microcréditos para apoyo a iniciativas de emprendimiento asociativo, atendiendo a criterios de inclusión social establecidos para cada nivel.

 

ARTICULO 7. RENDICION DE CUENTAS Y CONTROL SOCIAL.Las autoridades de las entidades territoriales, como responsables de la administración y aplicación del Sistema en su respectivo territorio, deberán conformar mediante decreto, la “Mesa de Control Social del SISBEN”, integrada por representantes de la sociedad civil organizada a través de ONGs vinculadas al trabajo social, representantes de la academia, de los beneficiarios de cada programa, de la iglesia, de la Asamblea o Concejo Municipal, del Consejo Territorial de Planeación, del sector educativo, de la salud y de los gremios económicos, ante la cual presentará anualmente y en audiencia pública de rendición pública de cuentas, de amplia difusión y convocatoria abierta, el Informe de Implementación del SISBEN, el cual deberá contener entre otros, el número de encuestados, clasificados, reclasificados, resultados de las encuestas, justificación ponderada de los mismos, cobertura de programas sociales de asistencia y de promoción, bienes y servicios  asignados, impactos logrados en los programas y cupos disponibles para cada período, entre otros.

 

ARTÍCULO 8. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

 

 

ELSA GLADYS CIFUENTES ARANZAZU

Senadora de La República

 

Bogotá, Julio 30 del 2009


  

Senado de la República

 

 

PROYECTO DE LEY No. _____ DE 2009

 

“Por la cual se crea el Sistema de Identificación de Beneficiarios para la focalización de los servicios sociales y la Promoción Social

 

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En la Constitución Política de Colombia, se establece en su preámbulo que Colombia es un Estado Social de Derecho. Este principio constituye el fundamento de los fines esenciales del Estado colombiano, entre los cuales se destacan la garantía y efectividad de los derechos y deberes para todos. A partir de este marco constitucional, el Estado se organiza a través de los gobiernos  nacional, departamental, distrital y municipal para brindar los servicios públicos que le permitan a la población tener las oportunidades suficientes que le garanticen una buena calidad de vida.

Así mismo, la Constitución establece en su Artículo 356 que “para efectos de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios”. Dicho sistema general de participaciones SGP, estará destinado exclusivamente a financiar dichos servicios públicos, pero en forma prioritaria lo hará con los servicios de salud, educación preescolar, básica y media, servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, “con énfasis en la población pobre”. Cuando la Constitución establece esta última diferenciación, está claramente señalando que la sociedad no es uniforme y que en ella existen personas y grupos poblacionales, en situaciones disímiles, unas más desfavorables o desventajosas frente a otras. Esta situación implica un reto para la acción del Estado a través del gobierno en todos sus niveles, pues es claro que la gestión pública estatal deberá dirigirse hacia aquellas personas o grupos poblacionales que más lo necesitan, en función de actuar bajo un criterio de equidad social, dando efectividad a los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad.

En este orden de ideas, la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, se realizará de acuerdo a sus competencias y al principio de equidad social. Para ello, deberá realizarse atendiendo a criterios técnicos soportados en estadísticas veraces que den cuenta de la población atendida y por atender, el reparto entre población urbana y rural, la eficiencia administrativa y fiscal del ente territorial y la pobreza relativa. En resumen, la Constitución Política establece que en la distribución de los recursos SGP, “se dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley”.[5]

Este último punto resulta determinante para que el Estado, dentro de la lógica de racionalidad que ha primado en su concepción y gestión,  pueda llevar a cabo una intervención eficaz y eficiente en materia de política social, lo cual implica que los gobiernos deberán diseñar e implementar instrumentos de planeación y gestión pública que les permita identificar la población en situación de pobreza, su magnitud, características y localización y hacia dichas poblaciones dirigir en forma prioritaria, los recursos que garanticen su acceso a los servicios públicos establecidos.  

Para cumplir con estos procedimientos, se requiere un marco legal que recoja estos principios y permita llevar a cabo el diseño y la aplicación de instrumentos de focalización, atendiendo a metodologías flexibles y modernas que integren los referentes conceptuales modernos que guían la reflexión de la política social y sus problemáticas relevantes como la pobreza, la inclusión, entre otros, así como también debe atender a los aportes actuales en materia de formulación de implementación de políticas públicas con enfoque poblacional y de ciclo vital, con perspectiva de género, etc.

Desde la vigencia de la Constitución actual, el país ha desarrollado un marco jurídico que le ha permitido cumplir este propósito. Inicialmente se contó con la ley 60 de 1993, la cual en su artículo 30 le dio vida a lo que hoy se conoce como el SISBEN  “Sistema de Identificación de beneficiarios de programas sociales” y consiguientemente a través del CONPES 40 de 1997 se estableció todo el marco de focalización del gasto social. Sin embargo, con el avance de las problemáticas sociales, especialmente la pobreza, la modificación del sistema de salud a través de la ley 100/93, la modernización de la gestión pública y el recorte fiscal del gasto estatal, este marco jurídico inicial perdió vigencia y fue remplazado por un acto legislativo que le dio vida a nueva ley. La ley 715 del 2001 representó el cambio de concepción de un sistema de transferencias de recursos que el gobierno nacional le hacía a los entes territoriales, a un  sistema general de participaciones en el que los recursos son calculados bajo unos nuevos indicadores de crecimiento y están determinados por unos porcentajes de participación asignados para los diferentes sectores, buscando garantizar las inversiones sociales en los servicios públicos prioritarios como son la salud, la educación, el saneamiento básico, el deporte, la recreación y la cultura.

La ley 715/01, en su artículo 94. definió los elementos generales para la focalización del gasto social, así: “Art. 94. Definición de focalización de los servicios sociales. Focalización es el proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable. El CONPES Social definirá cada tres años los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios, así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales. En todo caso, las entidades territoriales al realizar inversión social, especialmente mediante la asignación de subsidios, deberán aplicar los criterios de focalización, definidos por el CONPES social”. Dando cumplimiento a lo establecido, se expidió el CONPES  055 del 2001 mediante el cual “se reforma el sistema de focalización individual del gasto social” y se establece la metodología para operacionalizar sus criterios.

Actualmente, el marco jurídico y normativo que rige el SISBEN está constituido por:

 

  1. 1.    La ley 1176 del 2007 que introduce una modificación sustancial al articulo No. 94 de la ley 715/01,  en el sentido de asignar al gobierno nacional la atribución de  coordinación, supervisión, mantenimiento y actualización de todo lo concerniente a la definición y orientación de dicho instrumento de focalización, así como le concede la discrecionalidad para que “en situaciones especiales y con el objetivo de garantizar la efectividad de los instrumentos de focalización, de manera preventiva podrá suspender temporalmente su actualización en el país, con las excepciones a que hubiere lugar”. Igualmente, le asigna a las entidades territoriales la función “implementación, actualización, administración y operación de la base de datos, conforme a los lineamientos y metodologías que establezca el Gobierno Nacional.Los diferentes programas sociales del orden nacional o territorial, deben definir la forma en que aplicarán los criterios e instrumentos para la focalización, contemplando además los criterios de egreso o cesación de la condición de beneficiarios que resulten pertinentes, en función de los objetivos e impactos perseguidos. Los gobernadores y alcaldes deben tomar las medidas pertinentes para garantizar que los grupos de población pobre y vulnerable tengan acceso a los servicios básicos”.

2.    El CONPES 117 de agosto 2008, a través del cual se establece la “Actualización de los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios de programas sociales”, con su correspondiente modificación metodológica para la identificación y calculo de la población pobre. En dicho documento se menciona que la herramienta del SISBEN desde su primera aplicación en 1995, ha mostrado ser exitosa en su pretensión de focalización del gasto social. Según dicho documento, hoy en día 8 instituciones y 31 programas del orden nacional utilizan el Índice Sisbén para focalizar sus intervenciones, lo cual les ha permitido un ahorro ya que no tienen que llevar a cabo por su cuenta procesos de focalización y además, pueden articular acciones conjuntas de intervención interinstitucional y realizar asignaciones equitativa de subsidios, lo cual redunda directamente en le mejoramiento de la calidad de vida de la población objetivo. Estas razones han llevado a recomendar que la estrategia SISBEN se mantenga como instrumento central de focalización de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad ya que “busca dirigir el gasto social hacia los sectores de la población que más lo necesitan con el fin de maximizar su impacto social, (…) es un medio de lucha contra la pobreza y la desigualdad”[6].

3.    El Decreto presidencial  No 4816, de diciembre del 2008 que reglamenta lo establecido en el articulo 24 de la ley 1176/2007, determinando todo lo relacionado a los principios rectores de los instrumentos de focalización, la aplicación de los mismos, las condiciones de inclusión y exclusión en la base de datos, las condiciones de suspensión de la base de datos o de su actualización, las funciones del DNP, los cruces de información y los criterios de reserva de la ficha de clasificación.

A pesar de los innegables logros de esta herramienta de focalización, es necesario llamar la atención sobre los problemas e inconvenientes que también ha presentado. Entre los más relevantes, se pueden mencionar la manipulación del instrumento con fines políticos y de corrupción por parte de actores involucrados, lo cual contamina la información y termina sesgando la escogencia de potenciales beneficiarios para programas sociales; las debilidades de tipo metodológico para diseñar y aplicar mediciones sensibles que permitan captar la complejidad y caracterización específica del fenómeno de la pobreza en cada contexto, identificando sus interrelaciones con otros factores socio-económicos y sus impactos en la población; la debilidad y poca eficacia en los mecanismos de seguimiento y control, la ausencia del control social. Por último, queremos  detenernos en analizar de manera general, la emergencia de un fenómeno que hemos identificado como “la estigmatización y desesperanza aprendida que genera la pobreza”[7], el cual ha terminado por reforzarse en muchas personas que a partir del proceso de focalización han sido clasificadas como “pobres y vulnerables” y  han resultado beneficiarias con los programas sociales y subsidios del Estado.

Es claro que tanto las falencias detectadas en el proceso de focalización como este fenómeno relacionado al que nos referimos como estigmatización y desesperanza aprendida” no pueden ser atribuidos al instrumento como tal, pues dicho instrumento es “neutro, objetivo y uniforme” en su pretensión de clasificar a los individuos según su estándar de vida, de acuerdo a su condición socioeconómica específica y a partir de ello, identifica con criterios equitativos los potenciales beneficiarios de los programas sociales. Estos potenciales beneficiarios deberán pertenecer a los niveles más bajos de la clasificación que corresponden a los niveles 1, 2 o 3, pues sólo así podrán acceder a los programas y subsidios que otorga el Estado. Es evidente el criterio de equidad que está implícito en este planteamiento, sin embargo y de manera paradójica, la intervención focalizada del Estado determinada por la clasificación de las personas en dichos niveles, sin otro tipo de dispositivos sociales que acompañen dicha focalización, ha contribuido a la perpetuación de la condición de vulnerabilidad y pobreza en dichas personas y ha terminado por  generar un efecto estigmatizante y paralizante en ellas, pues no movilizan sus potencialidades, su resiliencia[8] y capacidad de agencia[9] para superar su situación de vulnerabilidad, ya que temen perder la asistencia social que reciben.

De otra parte, somos conscientes de la necesidad y aplicación de un instrumento de focalización pues hoy en día para todos es claro que los recursos son finitos y restringidos y por tanto, es indispensable focalizar el gasto público que no es otra cosa que dirigir los esfuerzos hacia la población que se encuentra “en situación de mayor pobreza y vulnerabilidad social”. Más bien se refiere a incorporar al proceso de focalización, los mecanismos sociales necesarios para transformar en las personas su situación de “beneficiarios” hacia una situación de “competencia social”. Para ello es necesario iniciar con un cambio de enfoque que supere la tradicional identificación de “población pobre y vulnerable”, pues las personas per se no poseen dicha condición, ya que no se trata de un estado endógeno, sino que representa un contexto socio-económico determinado que las sitúa en dicha circunstancia, en un tiempo determinado. Por tanto, pueden superar esas condiciones de pobreza y vulnerabilidad  y transformar su contexto particular, si se les estimula a hacerlo y se les apoya mediante el acceso a las oportunidades que les permita desarrollar sus capacidades y sus condiciones de vida.

En consideración a todo lo anterior, creemos firmemente en la necesidad de reformular la concepción del proceso de focalización que por más de una década se ha implementado en el país y ello implica contar con un marco legal propio a dicho proceso, que vaya más allá del establecimiento de las metodologías y criterios técnicos y plantee los principios estratégicos que orienten y fortalezcan un proceso no solamente de focalización sino también de gestión social.

Este es el propósito que me comprometió a tramitar esta iniciativa ante el honorable Congreso de la República y hoy me permito presentarla a consideración de los honorables Senadores para su estudio y aprobación.

 

 

ELSA GLADYS CIFUENTES ARANZAZU

Senadora de La República

 


[1] Van De Walle, 1995.En: Hopkins, John. El Gasto Público y los pobres: Teoría y Práctica.

[2] Secretaría de Salud de Rionegro. www.salud.rionegro.gov.co Página consultada el 29 de julio hora: 4:30 p.m)

 [3] Desarrollo pleno: Las condiciones individuales, familiares, sociales y políticas que le permitan al sujeto SER; ESTAR y HACER en sociedad.

[4] Restablecimiento de derechos: implica: la suspensión de la amenaza o violación; la seguridad que no volverá a ocurrir; la reparación real del daño, mínimo desde lo económico, lo social  y lo psicológico y la judicialización al agresor  según el caso.

[5] Constitución Política de Colombia. Artículo 356, literal a.

[6] Consejo Nacional de Política Económica y Social, Departamento Nacional de Planeación, 2006, Lineamientos para la focalización del gasto público social, CONPES Social 100. Pág. 2. 

[7] Claudia García M. Reflexiones en torno a la pobreza, desde el enfoque de las capacidades. Ensayo escrito en el Doctorado en Ciencias Sociales, niñez y Juventud. CINDE-Universidad de Manizales, 2009.

[8] Capacidad de un individuo o de un sistema social de vivir bien y continuar proyectándose en el futuro a pesar de las difíciles condiciones de vida, de acontecimientos desestabilizadores y aún a pesar de ello, tener la capacidad de salir fortalecidos y ser transformados positivamente por dichas condiciones ellas. (Combarías, 2001)

[9] “El enfoque de desarrollo humano se sustenta en una concep­ción del individuo como agente, en contraposición a la idea de “paciente” o “receptor pasivo” de prestaciones sociales. Sen define la “agencia” como la capacidad de las personas de actuar y provocar cambios en función de sus propios valores y objetivos.10 En ese sentido, el desarrollo humano  como expansión de libertades se refiere no solamente a la libertad de restricciones (derechos y oportunidades), sino también a la posibilidad de ser personas más plenas, en ejercicio de su propia volun­tad y en interacción con el mundo en que viven. (UNDP. Informe 2006, pág. 2)

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